נתחיל בשאלה בסיסית: כיצד ניתן בכלל למדוד את יציבותו של ממשל כלשהו?
המדד הטריויאלי (וזה הרווח בקרב המתלוננים על חוסר יציבות הממשל בישראל) הוא אורך הקדנציה הממוצע של הממשלה: ככל שאורך הקדנציה הממוצע ארוך יותר, כך הממשל יחשב יציב יותר. לפי מדד זה, אגב, הממשל הסורי יציב מאוד.
כדי להבין את הבעייתיות במדד הנ"ל, דמיינו את הסיטואציה הבאה: שיטת הממשל במדינה א' קובעת שהממשלה מכהנת חמש שנים בדיוק, ולאחריהן נערכות בחירות. לעומתה, שיטת הממשל במדינה ב' קובעת כי בסוף כל שנה תוטל קוביה, והבחירות יערכו אך ורק אם הקוביה הראתה 1 (אחרת, הממשלה תמשיך לכהן). באיזו מדינה הממשל יציב יותר?
משיקולי התפלגות גיאומטרית ניתן להראות כי בתוחלת (או "בממוצע") הבחירות במדינה ב' יערכו פעם ב-6 שנים, לעומת פעם ב-5 שנים במדינה א'. לכן, לפי המדד הטריויאלי - הממשל במדינה ב' יציב יותר. האמנם זה המצב? האם אכן קל יותר לשלטון במדינה ב' לתכנן תוכניות ארוכות טווח ולעמוד בהן? כמובן שהתשובה היא שלילית.
הסיבה ל"כשלון" מדד ממוצע זמן הקדנציה, היא שהוא מתמקד בטפל ולא בעיקר. הרי בסופו של דבר, יציבות הממשל אינה מטרה בפני עצמה, אלא אמצעי - שנועד לאפשר לגופי השלטון לתכנן תוכניות ארוכות טווח, להתחייב אליהן ולעמוד בהן. טענתי היא שהאויב מספר אחד של התכנון אינו חוסר זמן, אלא אי ודאות.
מטענה זו, נובע מדד חלופי (ונכון יותר, לדעתי) של יציבות שלטונית: לא ממוצע הקדנציות של הממשלות השונות, אלא השונות (או סטיית התקן) שלהן. במילים אחרות: הממשל יחשב יציב יותר ככל שלממשלות השונות בו יהיו זמני כהונה דומים יותר (ולאו דוקא ארוכים יותר).
ההגיון מאחורי גישה זו, הוא שככל שזמני הכהונה של הממשלות דומים יותר, אי הודאות של הממשלה המכהנת לגבי זמן הכהונה שנשאר לה - קטן יותר. התוצאה היא תכנון נכון יותר של תוכניות ארוכות טווח מראש, וסיכוי גבוה יותר לעמוד בהן בדיעבד (כמובן, בהנחה שזמן הכהונה הממוצע של הממשלה נשאר בגדר הסביר - נניח סדר גודל של שנתיים לפחות).
כעת, ניתן לעבור לניתוח היציבות השלטונית בישראל. להלן הנתונים הרשמיים לגבי הממשל הישראלי ב-25 השנים האחרונות (מאתר הכנסת: כל ממשלות ישראל, כל כנסות ישראל):
| כנסת |
תאריך |
משך (ימים) |
משך (שנים) |
| 10 |
30/6/1981 |
1119 |
3.07 |
| 11 |
23/7/1984 |
1562 |
4.28 |
| 12 |
1/11/1988 |
1330 |
3.64 |
| 13 |
23/6/1992 |
1436 |
3.93 |
| 14 |
29/5/1996 |
1083 |
2.97 |
| 15 |
17/5/1999 |
1352 |
3.7 |
| 16 |
28/1/2003 |
1155 |
3.16 |
| 17 |
28/3/2006 |
|
|
| |
ממוצע: |
1291 |
3.54 |
| |
סטיית תקן: |
165.21 |
0.45 |
|
|
| ממשלה |
תאריך |
משך (ימים) |
משך (שנים) |
| 19 |
5/8/1981 |
796 |
2.18 |
| 20 |
10/10/1983 |
339 |
0.93 |
| 21 |
13/9/1984 |
767 |
2.1 |
| 22 |
20/10/1986 |
794 |
2.18 |
| 23 |
22/12/1988 |
536 |
1.47 |
| 24 |
11/6/1990 |
763 |
2.09 |
| 25 |
13/7/1992 |
1227 |
3.36 |
| 26 |
22/11/1995 |
209 |
0.57 |
| 27 |
18/6/1996 |
1113 |
3.05 |
| 28 |
6/7/1999 |
610 |
1.67 |
| 29 |
7/3/2001 |
723 |
1.98 |
| 30 |
28/2/2003 |
1161 |
3.18 |
| 31 |
4/5/2006 |
|
|
| |
ממוצע: |
753.17 |
2.06 |
| |
סטיית תקן: |
297.26 |
0.81 |
|
כמה נקודות מעניינות:
-
הכנסת הישראלית מפגינה יציבות בשני המדדים: ממוצע אורך הקדנציה שלה הוא גבוה (כשלוש וחצי שנים) וסטיית התקן קטנה יחסית. המשמעות היא שלכנסת יש אפשרות תיאורטית ומעשית לתכנן תוכניות ארוכות טווח (בתחום החקיקה, למשל) ולעמוד בהן.
-
לממשלה הישראלית ממוצע זמן קדנציה סביר (כשנתיים), אך היא מפגינה חוסר יציבות לפי מדד סטיית התקן. המשמעות היא שלממשלה יש אפשרות תיאורטית לתכנן תוכניות ארוכות טווח ולעמוד בהן, אך אין לה אפשרות מעשית לעשות כן.
-
שלוש הממשלות הארוכות ביותר, ובהפרש משמעותי מהשאר: ממשלת רבין (1992), ממשלת שרון (2003) וממשלת נתניהו (1996). מפתיע מעט, לא?
ובכן, נניח שהממשלות הישראליות אינן יציבות מספיק כדי להצליח לעמוד ביעדיהן בסיכוי סביר. כיצד ניתן לשפר את המצב?
כדי לענות על השאלה, יש להסביר תחילה מדוע הממשלות השונות אינן משלימות את תקופת הקדנציה המקסימלית הקבועה בחוק. אנסה לעשות זאת בגישה של תורת המשחקים (וכמו תמיד, הערת אזהרה: מדובר בפישוט של המציאות, אך אני מאמין שאותם עקרונות תקפים גם במקרה המורכב):
הממשלה ממשיכה לכהן כל עוד היא מקבלת את אמון הכנסת. לכאורה, בכנסת פועלים שני כוחות מנוגדים: כוחות הקואליציה מעוניינים שהממשלה תכהן עד לתום התקופה המקסימלית הקבועה בחוק, וכוחות האופוזיציה מעוניינים להפיל את הממשלה בכל רגע נתון.
בפועל, המצב מורכב יותר: בכנסת מספר רב של מפלגות, שכל אחת מהן עושה את השיקול הפנימי האם משתלם (עבורה!) ללכת כעת לבחירות חדשות. כאשר מספיק מפלגות מגיעות למסקנה כי בחירות חדשות הן דבר חיובי עבורן, הקואליציה קורסת והממשלה נופלת.
מפלגה תהיה מעוניינת בבחירות חדשות רק אם תאמין שבסיכוי סביר כוחה היחסי יגדל בעקבותיהן. למעשה, כיוון שלבחירות חדשות יש עלות שאינה זניחה (רק במישור הכלכלי המיידי: תקציב ועדת הבחירות לכנסת ה-17 עמד על כ-194 מליון שקל), מפלגה תהיה מעוניינת בהן רק אם הרווח שצפוי לה גדול מהנזק שיגרם (נאיבים יאמרו: "מהנזק שיגרם למדינה", צינים יאמרו: "מהנזק התדמיתי שיגרם למפלגה" - בכל מקרה התוצאה היא זהה).
מסקנה מיידית מכך, היא שיציבות הממשלה מושפעת ממשך הזמן שעבר מאז הבחירות האחרונות, וממשך הזמן שנותר עד לבחירות הבאות. למשל: לאף מפלגה לא משתלם ללכת לבחירות חדשות מיד לאחר שבחירות כאלה נערכו (הרי לא סביר שכוחה היחסי יגדל פתאום), או ללכת לבחירות חדשות כשהבחירות הבאות כבר באופק (כי הרווח היחסי של הקדמת הבחירות, מבחינתה, יהיה קטן לעומת הנזק שיגרם). כמובן, נקודת הזמן המדויקת בה הרווח היחסי של בחירות חדשות "עובר סף" תלויה באינספור גורמים חיצוניים ופנימיים של כל מפלגה, אך מהנתונים שלמעלה ניתן לראות שמדובר בסדר גודל של כשנתיים לתוך הקדנציה, תחת ההנחה שהזמן הנותר לה הוא כשנתיים.
ובכן, כיצד ניתן להגדיל את יציבות הממשלה בישראל? הצעתי היא להקטין את משך הכהונה המקסימלי הקבוע בחוק (נניח לסדר גודל של שנתיים עד שלוש שנים).
ראשית, חשוב לשים לב שב-25 השנים האחרונות לא היתה ולו ממשלה בודדת שהצליחה להשלים קדנציה של 4 שנים. לכן, הקטנת משך הכהונה המקסימלי לא צפויה לגרום לשינוי משמעותי באורך הקדנציה הממוצע.
לעומת זאת, להקטנת פרק הזמן עד לבחירות הבאות תהיה השפעה קריטית על שיקולי המפלגות האם להפיל את הממשלה מוקדם מהצפוי, כיוון שהרווח היחסי שלהן מהקדמת הבחירות יקטן מאוד! כתוצאה מכך, סביר שהמוטיבציה של המפלגות השונות להפיל את הממשלה המכהנת (וללכת לבחירות חדשות) תקטן מאוד בהתאמה.
התוצאה תהיה הקטנת השונות של אורך הקדנציה של ממשלות ישראל, ובפרט לממשלה המכהנת תהיה אפשרות טובה יותר לתכנון ארוך טווח בהתאם ליעדים שהציבה לעצמה.